ИСТОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ДОНУ

Сергей Фомин

- мл. научный сотрудник Азовского музея - заповедника

21 апреля 1785г., 230 лет назад, Екатерина II подписала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», более известную сейчас под названием «Жалованная грамота городам». В ней определялись общие принципы функционирования местных выборных органов власти в масштабе всего Российского государства, а не какого - либо отдельного региона. Согласно «Грамоте» население городов делилось на шесть разрядов по сословному принципу. От каждого разряда выбиралось по одному гласному, которые входили в состав постоянно действующего представительного органа - «шести-гласной думы». Закон создавал ещё одно выборное учреждение - «собрание градского общества», в котором могли участвовать только состоятельные люди (не беднее купцов 2-й гильдии). Именно это собрание избирало всех должностных лиц города: городского голову, бурмистров и ратманов магистрата, судей словесного или торгового суда и др.

Будучи дочерью своего века, исходя из принципов просвещённой монархии, Екатерина Вторая пыталась выстроить систему административного управления, руководствуясь исключительно соображениями рационализма. Унифицируя систему местного самоуправления, перестраивая её по единому образу и подобию на всей обширной территории Российской империи, центральная власть по понятным причинам игнорировала местные традиции и обычаи тех или иных регионов. Однако в некоторых областях России традиции местного самоуправления имели довольно глубокие корни. Так, одним из самых первых городов на территории современной Российской Федерации, обладающим развитыми демократическими институтами, позволяющими путём всеобщих выборов формировать местные органы власти, был город Танаис. Танаис был основан на территории северного Приазовья в III в. до н.э. и входил в состав Боспорского царства, которое в свою очередь находилось с I в до н.э. в вассальной зависимости от Римской империи. Формально высшая власть в городе принадлежала наместнику боспорского царя «пресбевту», однако, фактически его функции сводились к контролю за исполнением царских указов и представительству интересов царя. На деле всю власть в городе осуществляли выборные чиновники. Население Танаиса было этнически пёстрым. Выделялось две этнические группы, составляющие общины - местные жители («танаиты», в основном сарматы и меоты) и греки. Общины выбирали своих глав - архонта и эллинарха соответственно. Затем, на общем собрании выбирались другие должностные лица, входящие в состав магистрата. Каждый из выборных чиновников отвечал за отдельную сферу деятельности - лохаг (военачальник), номофилаг (судья), гимнасиарх (воспитатель юношества), эмпорион (начальник порта), агораном (рыночный надзиратель) и т.д. Выборы проходили раз в год в форме открытого голосования на общегородском собрании, и каждый гражданин Танаиса имел право голоса, а также мог баллотироваться на любую должность. До нас сквозь века дошли образец предвыборной агитации того далёкого времени - объёмная каменная стела с текстом, повествующим о достижениях кандидата, совершённых на благо родного города.

Шли века, на территории Приазовья и Ростовской области одно государственное образование сменялось другим, появлялись и исчезали те или иные народы, происходили бурные исторические события. На исходе средневековья на Дону сложилась своеобразная общность местного населения, именуемая с XVI века казаками. Вопрос происхождения донских казаков до сих пор в исторической науке является дискуссионным. По одной из версий - корни происхождения казаков идут от ушкуйников - вольных новгородских людей, ходивших в речные и морские грабительские походы, в том числе и вниз по течению реки Волги, в эпоху расцвета Новгородской республики XII - XTV вв. Эта версия также указывает на связь между новгородской системой функционирования власти и казачьей военной демократией. Так или иначе, но к концу XVI века основная часть казаков - беглые люди, бывшие крепостные, которых на Дону становилось всё больше по мере усиления крепостнических порядков в Московском царстве. Казаки селились в небольших укреплённых поселениях - «городках» или «станицах» - по берегам р. Дон. Высшим органом власти, как в отдельных станицах, так и в целом в казачьем войске был казачий круг. На общевойсковом Казачьем круге решались и внешние вопросы, и вопросы внутренние - дипломатических отношений, войны и мира, церковных дел, основания новых городков, приёма в казаки. Все совершеннолетние казаки, кроме провинившихся, могли принимать участие в круге. Войсковой круг сроком на 1 год избирал атамана и двух его помощников - есаула и войскового дьяка. Кандидатом мог стать казак от 18 до 54 лет, женатый и имеющий хорошую репутацию. Атаман выполнял наказы Войскового круга, являясь, таким образом, представителем ветви исполнительной власти. Также вместе с атаманом и его помощниками избирались «почётные старики» -2-4 человека. Они занимались рассмотрением общественных дел, судами, назначением наказаний провинившимся. На станичных кругах решались вопросы местного значения и выбирались в свою очередь станичные атаманы.

По мере расширения южных границ Российской империи Петербург оказывал всё большее давление на казачье самоуправление. Так, с 1723 г. император стал назначать атаманов своими указами. Постепенно система управления Областью войска Донского унифицировалась, становилась всё более схожей с системой управления любой другой губернией Российского государства. Наиболее долго на территории земли войска донского просуществовала система местного самоуправления на уровне казачьих станиц, но и она была ликвидирована в 1870г.

Освоение Российской империей южных территорий было связано с историей нашего города. Впервые Азов вошёл в состав России в результате второго Азовского похода в 1696г. В самом конце 1708г. Петром первым была проведена губернская реформа. В числе первых губерний Московского царства была и Азовская. Но в 1712г. Пётр был вынужден вернуть Азов Турции. В течении более чем полувека г. Азов переходил из рук в руки, пока окончательно не был присоединён к Российской империи по Кучук - Карнайджийскому договору в 1774г. В 1775г. была образована 2 Азовская губерния, губернатором был назначен Г.А. Потёмкин, который был инициатором строительства Азово-Моздокской укреплённой линии. Во второй половине XVIII в. была вновь отстроена Азовская крепость, просуществовавшая до 1810г. За это время Азовская губерния была вновь ликвидирована, а Азов попеременно входил в состав Екатеринославского наместничества, Новороссийской губернии и, наконец, Екатеринославской губернии.

После ликвидации Азовской крепости население Азова значительно сократилось и достигало чуть более 1500 человек. Сам Азов получил статус посада. В 1832г. в Азове указом Сената было введено посадское управление. Исполнительную власть осуществлял бургомистр - выборная должность, стоящая во главе посадской ратуши. У него в подчинении находилось 2 ратмана и канцелярия. Согласно екатерининской Жалованной грамоте городам интересы торгового люда и дворян представляла «шестигласная дума».

В 1870г. была проведена реформа городского самоуправления и расширено число горожан, имеющих право участвовать в выборах городской Думы. Следует заметить, что и Азовская Дума, начиная с 1874г., в официальных документах называлась городской Думой, хотя статус города Азов в дореволюционной России так и не получил. Согласно «Городовому положению» 1870г. выборы гласных Думы осуществляло «Городское избирательное собрание». Избирателем мог стать всякий житель города независимо от сословия при соблюдении одновременно следующих условий:

- иметь российское подданство и возраст от 25 лет;

- владеть в городе недвижимым имуществом и платить с него налоги в городскую казну или же содержать торговое место, промышленное заведение.

За женщин и лиц в возрасте от 21 до 25 лет, отвечающих вышеуказанным требованиям, а также избирателей, отсутствующих в городе, голосовали «лица, снабжённые от них доверенностями». В избирательное собрание направляли своих представителей учреждения, ведомства, общества, монастыри, располагавшиеся в черте города и, соответственно, уплачивающие в городскую казну подати. В выборах не участвовали осуждённые за преступления, отрешённые от должности, находящиеся под следствием и те, кто был лишён духовного сана.

Накануне выборов составлялись списки избирателей, причём под первыми номерами в них шли те, кто уплачивал наибольшие суммы в доход городов, далее фамилии шли в порядке убывания этих сумм. Затем список делился на три разряда. К первому относили тех лиц, кто находился в начале списка и уплачивал сообща одну треть общей суммы доходов казны города, ко второму - тех, кто уплачивал вторую треть, к третьему - всех остальных. От каждого разряда избиралось равное количество гласных в Думу. Количество гласных в Думе зависело от числа избирателей - если избирателей было менее 300, то число гласных не могло превышать 30, если более 300, то количество гласных колебалось от 30 до 72. В Азовской городской Думе в 1870 - 80гг. было 72 гласных, соответственно, мы можем предположить, что число избирателей превышало 1300 человек. Согласно «Положению» гласных - нехристиан в думах не должно было быть более 1/3. Евреи были лишены права голосования, но в местах их компактного проживания за ними была закреплена квота до 10% от общего числа гласных.

В 1892г. в ходе контрреформ, проводимых Александром III, было введено новое «Городское положение». Теперь избирательным правом обладали те люди, недвижимое имущество которых оценивалось не менее чем в 300 рублей. Число избирателей резко сократило, так в Азове в 1906г. их насчитывалось 209. Соответственно и сократилось число гласных Азовской городской Думы - вплоть до революционных событий 1917г. количество гласных в Думе не превышало 30 человек.

Городская Дума избиралась сроком на 4 года. В год Дума была обязана собираться не менее 4 раз, но и не более 24. Кворум составлял 1/3 гласных (в крупных городах - ½ ), чрезвычайные заседания признавались действительными при любом числе гласных. Решения принимались большинством, кроме особо важных, для принятия которых требовалось 2/3 голосов. В сферу компетенции Думы входили вопросы благоустройства, городского хозяйства, образования и благотворительности. Каждый год составлялся бюджет города. Доходы бюджета - налоги и подати, а расходы можно представить следующим образом.

1.Содержание городского самоуправления.

2.Содержание общественных зданий и па мятников.

3.  Уплата сумм по принятым обязательствам.

4.Пособия по содержанию учебных и благо творительных учреждений.

5.Содержание дорог, улиц, площадей, пристаней, переправ, водопроводов, каналов и т.п.

6.Расходы по воинскому постою, содержанию арестантских помещений, по содержанию полиции и пожарных команд.

Исполнительным органом Думы была городская Управа. В Азове Управа и Дума с 1892г. занимали второй этаж здания, в котором ныне находится Азовский музей - заповедник.

Штат Азовской городской Управы колебался от 9 до 13 членов в разные годы и включал в себя товарища (заместителя) головы, казначея, архитектора, бухгалтера с помощниками, секретаря, делопроизводителя, регистратора. Возглавлял Думу городской голова, являвшийся одновременно и председателем городской Думы. Он избирался также на 4 - летний срок на первом заседании новоизбранной Думы из числа гласных тайным голосованием. И хоть Дума избирала Голову, утверждался он губернатором (в нашем случае с 1888г. - наказным атаманом, так как с этого года посад Азов вместе с Таганрогом и Ростовом вошёл в состав Области войска Донского). На сегодняшний день удалось установить личности почти всех городских голов Азова. Не все из них внесли одинаковый вклад в развитие небольшого провинциального посада, редко кто из них имел возможности или желание переизбраться на второй срок, как это сделал, например, купец Г.Х. Пятибратов. В истории посада Азов был и случай отстранения от должности городского головы. В 1903г. из-за большого наплыва народа на Набережной произошло обрушение причала, в результате чего погибло два человека. Трагедия получила большой общественный резонанс, в результате чего городской Голова И.И. Шихов оказался отстранён от должности и отдан под суд. Но самую большую память в Азове оставил после себя Виссарион Иванович Мышкин, занимавший должность городского Головы с 1906 по 1913г.

Именно в годы «правления» Мышкина были замощены основные улицы города, построена электростанция и проведено электрическое освещение центральных улиц, появились телеграф и кинематограф, построено здание мужской гимназии. Но самым большим достижением В.И. Мышкина было проведение в Азов железнодорожной ветки от Батайска. И хоть ж/д станция «Азов» была тупиковой, но в дальнейшем железная дорога сыграла очень большую роль в экономическом развитии города. Поэтому нетрудно понять причины всеобщего ликования населения посада по поводу открытия железнодорожного сообщения в 1911г.

В 1917г. революционные события затронули и Азов. Были образованы новые органы власти, притом одни из новообразованных властных структур подчинялись Временному правительству (Комитет общественной безопасности), а другие Петроградскому совету (Азовский совет солдатских и рабочих депутатов председателем которого являлся Михаил Аронович Макаровский). На деле создалось, по сути, не двоевластие, а безвластие, поскольку обе организации борясь за власть, парализовали деятельность друг друга. Тем не менее, в Азове политическим противникам, видимо, удалось договориться друг с другом и прийти к компромиссу. 30 июля 1917г. произошли последние выборы в городскую Думу, бывшие генеральной репетицией в преддверии выборов в Учредительное собрание. Выборы проходили по новым правилам, в основе которых лежал принцип всеобщего избирательного права. По итогам выборов в Думу было избрано 44 гласных (в своём большинстве представители левых революционных партий). Однако ураган исторических событий не дал возможности для какой - либо спокойной деятельности вновь сформированных органов власти. Гражданская война и террор диктовали свои законы. При «белых» городская Дума функционировала в неполном составе, и всю гражданскую власть осуществлял, по сути, городской Голова и два его помощника. С приходом же «красных» в марте 1920г. старые дореволюционные органы власти были упразднены и вся власть, по крайней мере формально, перешла к советам.

Литература:

1.Абрамова, Т.Н. Казачье самоуправление. // Самоуправление на Дону. Двадцать три века истории выборов. - Ростов - на - Дону: Изда тельство избирательной комиссии Ростовской области, 2002.

2.Боранова, Г.Н. Азов и Приазовье между двумя мировыми войнами (1917 - 1940 гг.) // Очерки истории Азова. Вып. 9. - Азов: Изд - во Азовского музея - заповедника, 2005.

3.Бурлака, В. О. Азов - город с тысячелетней историей //Очерки истории Азова. Вып. 12. - Азов: Изд - во Азовского музея - заповедника, 2009.

4.Федотова, Т. А. Городские реформы в Рос сии и посад Азов в 1870 - 1919гг. //Очерки истории Азова. Вып. 2. - Азов: Изд - во Азовского музея - заповедника, 1994.

5.Чеснок, В. Ф. Демократические традиции древнего Танаиса. // Самоуправление на Дону. Двадцать три века истории выборов. – Ростов -на - Дону: Издательство избирательной ко миссии Ростовской области, 2002.